黨的十八屆三中全會明確提出要“建立更加公平可持續的社會保障制度”，這是對黨的十八大確立的 “以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”目標的進一步深化。養老保險改革是推進社會保障制度改革的重要內容，要以保證權利公平、機會公平、規則公平為重點，確保養老金支付的長期可持續性。

以全面實現養老權利公平、機會公平、規則公平為主線，確立改革的著力點

養老保險作為一種收入再分配的調節機制，具有天然維護社會公平的本質特征。養老保險的公平是分配正義的體現，更加注重權利公平、機會公平、規則公平。

權利公平、機會公平、規則公平是黨的十八大提出社會公平保障體系的主要內容。權利公平就是要求基本權利的享有不能因為出身、職業等不同而區別對待。在養老保險方面，每個人都有從國家獲得養老保障的權利，城鄉之間、不同職業之間養老權利都是平等的。機會公平是每個人享有公平的前置性條件，在市場競爭和社會保障方面，人人享有平等的進入機會和準入門檻。機會公平尊重人的能力和付出差異，允許社會保障享有量與繳費貢獻相對應。規則公平是指在一套規則面前，人人平等，沒有區別對待。規則公平要求消除特權和各種形式的潛規則。權利公平、機會公平、規則公平之間具有十分緊密的關系。機會公平是前提，權利公平是內容，規則公平是基礎，這三項社會公平目標為養老保險改革明確了方向。

現階段，我國養老保險制度還存在一些不公平現象，農民、農民工、被征地農民、城鎮職工、公務員等群體之間的養老權利還不完全平等，養老金待遇水平存在較大差距，養老保險關系轉移接續還存在體制機制障礙。養老保險制度改革就是要徹底解決這些不公平的問題，并從總體上逐步提高養老保險水平。改革養老金雙軌制，縮小城鄉養老待遇差距，將農民工、被征地農民納入城鎮職工養老保險體系，將是養老保險改革的著力點和突破口。

以改革雙軌制、縮小城鄉差距等為契機，消除身分和地位差別

一是要改革養老金雙軌制。破解養老金雙軌運行要采取分步推進的改革措施。第一步要加快實現基礎養老金全國統籌，設立國民基礎養老金。國民基礎養老金沒有身分和地位的差別，從現實出發可先按納稅貢獻劃分上限、下限。不納稅的城鄉居民走下限，拿到上年社會平均工資的20%左右;納稅的城鎮職工走上限，拿到上年社會平均工資的30%左右。第二步要建立并完善機關事業單位、企業職工、農民統一的個人賬戶制度，政府對農民、困難企業職工給予適當繳費補貼。第三步要建立補充養老保險制度，設立公務員職業年金、農民專業合作社年金，完善企業職工年金，形成“基礎養老金+個人賬戶+補充養老保險”的社會養老體系。

二是縮小城鄉之間養老福利差距。在計劃經濟體制時期，工農產品價格存在“剪刀差”，農民在初次分配中的福利受到減損;在社會主義市場經濟體制階段，工農產品價格“剪刀差”消失了，但城鄉要素不平等交換并未從根本上改變。養老保險作為收入再分配機制，理應在縮小城鄉養老福利中發揮作用，但由于城鄉發展不平衡，城鄉養老水平存在明顯差距。提高農民養老保障水平是政府補償農民歷史虧欠的責任和維護社會公平的義務，現階段可從加大財政補貼基礎養老金力度和劃轉部分國有資本收益充實農村養老保險基金兩方面入手，提高農民養老金水平。全面推進和完善新農保與城居保合并制度。建立城鄉居民社會養老保險基礎養老金正常增長機制。在國有資本收益上繳公共財政資金中，專項劃出部分資金用于提高農村養老金給付水平。

三是將農民工、被征地農民納入城鎮職工養老體系。當前，一些地區為解決農民工、被征地農民養老保障問題，專門建立了農民工養老保險和被征地農民養老保險制度，但普遍存在待遇水平較低、關系轉移接續難、制度碎片化問題。解決這些問題要從整合城鎮養老保險制度入手，將農民工、被征地農民納入城鎮職工養老保險統一管理，并解決好新老制度的銜接問題，可采取“老人老辦法、新人新辦法”策略，規范接入城鎮職工養老保險體系。

以建立養老保險收支精算平衡制度為抓手，確保養老基金安全穩定可持續

黨的十八屆三中全會提出，“基本養老保險制度要堅持精算平衡原則”，這是我國首次在國家層面提出養老保險精算平衡的要求。精算平衡法則是社會保險基本原則之一，被社會保險型國家廣泛采用。“堅持精算平衡原則”是實現養老保險制度可持續發展的根本要求和重要保證，有利于全面把握養老金長期收支狀況，適時調整養老保險相關參數，采取應急管理措施規避風險，保障養老金財務安全。

建立養老保險收支精算平衡制度，要從建立保險精算機制和財務預警機制入手，加強對養老保險收支相關參數(如人口預期余命、人口結構、退休年齡、繳費率、替代率、基金投資收益率等)研究，劃分養老保險基金收支失衡的警級、警兆及應警策略，完善養老保險戰略儲備基金制度，加強基金監管和運營管理，保證基金安全穩定可持續。

一是要在國家層面成立專門的精算平衡機構，成員主要由專業保險精算師、社會保障專家、法律專家、人口學專家等組成，負責養老保險長期精算平衡研究和預測，制定養老金財務風險應急預案。

二是要建立養老保險精算分析機制和財務預警機制，分別對短期 (10-20年)和中長期(50-100年)養老金財務狀況進行精算研究，以基金財源穩定和收支平衡為目標進行財務預警，根據警情變化適時調整養老保險收支相關參數。

三是要完善養老保險戰略儲備基金制度，采取多元化投資方式提高儲備基金收益，在國有資本收益上繳公共財政資金中，劃出部分資金增加戰略儲備基金“蓄水池”，在養老保險基金收支失衡時注入戰略儲備資金，以熨平養老保險基金收支失衡波動。